정부가 건강보험 재정 건전성과 제약바이오 산업 육성이라는 '두 마리 토끼'를 잡겠다며 약가 제도 개혁을 예고했지만, 현장의 시각은 싸늘하다 못해 위기감이 감돌고 있다. 

학계는 가격을 낮춰도 더 많이 선택받지 못하는 시장 기전 붕괴를 우려하면서 구조적 개혁이 필요함을 지적했고, 산업계는 "생존 자체가 불가능하다"며 배수진을 쳤다.

오늘(5일) 오전 국회에서 안상훈(국민의힘) 의원 주최로 건강보험 재정을 보다 효율적으로 운영하고, 제약산업 육성과 발전을 위한 약가정책 개혁 토론회가 개최됐다.

학계 "가격 낮춰도 못 팔리는 구조···가격 대신 리베이트 경쟁"

이날 발제를 맡은 권혜영 목원대학교 보건의료행정학과 교수는 국내 제네릭 의약품 정책의 구조적 한계를 지적하며 “제네릭 가격 자체가 문제가 아니라 가격을 낮춰도 더 많이 선택받지 못하는 시장 구조가 근본 문제”라고 주장했다. 

해외처럼 ‘더 싸게 파는 약이 더 많이 사용되는 구조(더 로우·더 모어)’를 만들지 않는 한 제네릭을 통한 재정 절감은 불가능하다는 지적이다.

권 교수는 국제적으로 제네릭과 오리지널 간 효과 차이는 존재하지 않는다는 점을 전제로, 미국·유럽이 특허 만료 후 강력한 경쟁을 통해 대규모 재정 절감에 성공한 사례를 소개했다. 

미국은 제네릭이 5개 진입하면 가격이 최대 85%까지 떨어지고, 전체 처방의 90%를 제네릭이 차지하지만 약품비 비중은 20%에 그친다. 유럽 또한 제네릭 사용량 70% 수준에서 지출 비중은 19%로 낮게 유지된다.

반면 한국은 제네릭 사용 비중이 49%인데 지출 비중이 41%에 달해 “많이 쓰면서 싸게 쓰는 구조가 아니라 많이 쓰면 그만큼 더 지출되는 비효율적 구조”라는 평가를 받는다. 

특히 특허 만료 시장에서도 제네릭 점유율은 9%에 불과한 반면 오리지널 사용은 42%로 유지돼 재정 절감 효과가 거의 나타나지 않는다.

권 교수는 “한국은 제네릭 공급자는 수십~수백 개에 달하지만 가격이 전혀 내려가지 않는다”며 “경쟁이 작동하지 않는 시장이 가장 큰 문제”라고 지적했다. 

의사·약사·환자에게 저가 제네릭을 선택하도록 유도하는 장치도 사실상 부재, 해외에서 효과가 입증된 수요 측면 정책이 한국에는 제대로 도입되지 않았다는 비판이다.

서울대학교 보건대학원 박성민 교수는 패널 토론에서 "미국 시장은 제네릭이 1개 진입하면 오리지널 대비 60%, 5개가 들어오면 15%, 9개가 넘으면 5% 미만으로 가격이 떨어진다. 이는 시장 원리에 따라 가격 경쟁이 작동한다는 증거"라고 설명했다.

한국은 제네릭이 난립해도 가격이 떨어지지 않는 '기현상'이 벌어지고 있다는 지적이다.

박 교수는 "국내 제약사들은 가격을 낮춰 판매를 늘리는 것이 아니라 리베이트를 통해 점유율을 늘리는 '왜곡된 경쟁'을 하고 있다"고 꼬집었다.

산업계 "약가 인하, 산업 정책과 모순···R&D·고용·안보 직격탄"

산업계는 정부의 약가 인하 기조가 '제약강국 도약'이라는 국정 과제와 정면으로 배치된다며 강하게 반발했다. 

한국제약바이오협회 홍정기 상무는 "지난 20년간 12차례의 약가 인하가 있었고, 현재 약가는 10년 전의 30% 수준에 불과하다"며 "유독 제약 산업에만 예측 불가능한 잣대를 들이대고 있다"고 성토했다.

홍 상무는 과도한 약가 인하가 필수의약품 공급망 붕괴라는 '보건 안보'의 위기로 이어질 수 있음을 경고했다. 

그는 "국내에 페니실린이나 세파계 항생제 원료를 생산하는 기업이 씨가 말랐다"며 "또 다른 팬데믹이 오거나 무역 분쟁이 발생하면 국민 생명을 담보할 항생제조차 만들지 못하는 상황이 올 것"이라고 우려했다.

국내 제약사들의 낮은 이익률도 지적했다.

홍 상무는 "삼성바이오로직스 등 일부 CMO 기업을 제외한 국내 상장 제약사의 평균 영업이익률은 4.8%에 불과하다"며 "이런 상황에서 '많이 팔면 깎는' 사용량-약가 연동제(PVA) 같은 제도가 제네릭에까지 적용되니, 누가 혁신을 위해 투자를 하고 규모를 키우겠느냐"고 반문했다.

그는 "정부가 언급하는 일본이나 프랑스는 이미 신약 중심 생태계가 완성된 나라"라며 "아직 제네릭에서 신약으로 넘어가는 과도기에 있는 한국 시장에 선진국 잣대를 들이대는 것은 시기상조"라고 덧붙였다.

정부 "주기적 재평가 진행" 원론적 입장

학계와 산업계의 날 선 공방 속에 정부 측 답변은 원론적이면서 모호한 답변을 내놓았다.

특히 보건복지부의 입장은 '인하'라는 단어를 최대한 배제하면서도, 사실상 인하 기전을 포함한 제도 개편을 시사해 업계의 불안감을 키웠다.

보건복지부 김연숙 보험약제과장은 "이번 개편안은 약품비 규모 자체를 줄이거나 단순한 재정 절감을 직접적인 목표로 하지 않는다"고 선을 그었다. 

그러나 곧이어 "해외 약가 수준, 청구액, 제네릭 침투율 등을 종합적으로 고려해 2~3년 주기로 약가를 재평가하고 조정하는 기전을 마련하겠다"고 밝혔다.

김 과장은 "기존의 복잡한 사후관리 제도를 단순화하고 정례화해서 예측 가능성을 높이겠다는 취지"라고 설명했지만, 업계는 '예측 가능한 인하'가 될 것이라는 우려가 지배적이다.

국민건강보험공단 김형민 약제관리실 부장 역시 "약품비는 '가격'과 '사용량' 곱"이라며 "단순히 가격만 통제하는 것이 아니라 사용량 관리도 함께 이루어져야 한다는 발제자들의 의견에 공감하며 중장기 로드맵을 마련하겠다"고 밝혔다. 

이는 가격 인하뿐만 아니라 처방량 자체를 억제하는 정책까지 병행하겠다는 뜻으로 제약업계 시장 파이 자체가 줄어들 수 있음을 시사한다.

정부는 이번 개편안이 '혁신 신약 우대'와 '필수약 보상'을 통해 선순환 구조를 만들 것이라고 강조하고 있지만 '합리적 재평가'라는 카드가 과연 양쪽을 설득할 수 있을지는 미지수다.